Preguntas frecuentes. Sección 3 - El deslinde del dominio público marítimo-terrestre

El DPMT existe en todo caso, esté deslindado o no, pues está definido por sus características naturales.

Su existencia no depende, como en el caso de otros bienes públicos, de que el DPMT sea declarado como tal, porque es su propia naturaleza la que lo caracteriza así, la Administración no hace más que constatar esa realidad y declararlo públicamente. ¿Cómo?, mediante la tramitación y resolución de los procedimientos de deslinde. De hecho, con el término deslinde se designan, tanto el procedimiento administrativo, como el acto administrativo a que éste da lugar.

En efecto, para hacer efectivos sus fines, la Ley de Costas ordena a la Administración Pública, en este caso al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente:

1. Que determine el DPMT, es decir, que lo deslinde, y asegure su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias.
2. Que garantice el uso público del mar, de su ribera y del resto del DPMT, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.
3. Que regule la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico.
4. Que consiga y mantenga un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.

El deslinde consiste en identificar qué terrenos reúnen las características descritas para el DPMT en la Ley de Costas, para establecer cuál es el límite que los separa de la propiedad privada.

Se trata, pues, de una operación puramente técnica para reconocer si los terrenos se ajustan físicamente a las definiciones establecidas en la Ley de Costas, y exactamente como lo indica la Ley.

Es decir, la Dirección General de la Costa y el Mar ni puede decidir no hacer los deslindes, ni tampoco puede elegir libremente por dónde desea que discurra la línea que deslinda el DPMT de los terrenos de propiedad privada colindantes con él.

Como ya se ha dicho, la existencia del DPMT no depende de que se realice o no el deslinde, pues viene definido por sus características físicas, características éstas que, como es obvio, se dan en él esté o no deslindado.

Por ejemplo, la Playa de la Concha, en San Sebastián (u otra cualquiera) es DPMT porque es evidente que es una playa, y no es necesario que esté deslindada para que lo sea, con todas sus consecuencias jurídicas.

Lo que ocurre es que si el DPMT no estuviera deslindado, los propietarios de cada zona no tendrían manera de conocer con certeza si sus propiedades se incluyen o no en el DPMT, o cómo les afectan las servidumbres a las que están sometidas las propiedades privadas que son colindantes con el DPMT.

Por esa razón, la realización de los deslindes proporciona la debida seguridad jurídica a todos los afectados, pues es la única forma de que conozcan cuál es exactamente su situación, de que puedan contrastar y discutir formalmente con la Administración sus puntos de vista, y no permanezcan en la incertidumbre en relación con sus intereses.

El procedimiento de deslinde es una compleja operación técnico-jurídica que, por mandato de la Ley de Costas, debe realizar la Administración.

Requiere la tramitación de un largo y garantista procedimiento regulado en la Ley de Costas y en su Reglamento, que se incoa una vez se han llevado a cabo todos aquellos estudios geológicos, biológicos, técnicos, jurídicos, etc. que se estiman necesarios para poder defender la delimitación propuesta (provisional hasta que, finalizado el expediente de deslinde, devenga definitiva) en cada caso por la Administración.

Dicha delimitación es constantemente contrastada con los interesados a lo largo del expediente, que comprende diversos trámites de información  pública y oficial, así como actos públicos con los interesados (Por Ej. el apeo), de los que se levanta acta en la que se hacen constar las aportaciones de los interesados.

Por otra parte, como ocurre en todo procedimiento administrativo, en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, pueden personarse los interesados y efectuar cuantas aportaciones y solicitudes estimen pertinentes, y así se hace constantemente en todos los deslindes del DPMT. De hecho, cuesta imaginar procedimientos administrativos con más participación ciudadana que el deslinde del DPMT.

El Gobierno ha impulsado la culminación del deslinde en toda la costa española precisamente para garantía y seguridad jurídica de todas las personas que tienen intereses o propiedades en la costa, para que conozcan su situación, cómo les afecta, y puedan expresar sus puntos de vista, y defenderse si lo estiman necesario, dentro de un procedimiento reglado, seguro y garantista.

Pero también lo hace, evidentemente, para defender a la costa, y por ende a todos los usuarios de la misma, que somos todos los ciudadanos, de posibles detentaciones ilegales.

¿Por qué el Gobierno pretende deslindar toda la costa española? Además de lo anteriormente expuesto, hay una respuesta obvia, porque así se lo ordena la Ley de Costas.

Y ¿beneficia eso a los propietarios que existen en la costa? Rotundamente sí.

Sólo pueden sentirse perjudicados quienes ocupan, no la costa entendida en sentido amplio, sino los bienes que resulten incluidos en el DPMT (playas, dunas, marismas, humedales, etc). Ahí debe prevalecer el interés general, sobre los puntuales intereses particulares. En todo caso, el régimen transitorio de la Ley de Costas prevé compensaciones para los ocupadores legales del DPMT.

La Ley de Costas establece que el deslinde de unos terrenos como DPMT prevalece incluso sobre las inscripciones registrales que pudieran existir a favor de los particulares.

Esto puede implicar que fincas antes “privadas” (o, al menos, así consideradas por sus titulares) puedan resultar declaradas de DPMT, perdiendo por tanto los particulares su derecho de propiedad sobre las mismas.

Esto no quiere decir, en modo alguno, que los propietarios afectados sean “ilegales” o “infractores”, sino simplemente que deben someterse al régimen jurídico que se despliega tras la aprobación del deslinde y que se contiene en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y su Reglamento. Según el derecho que se acredite por el interesado, le corresponderá quedar en una u otra situación sobre el DPMT.

En efecto, como ya se ha dicho, con el fin de no resultar “confiscatoria”, la Ley de Costas establece una especie de “régimen de indemnizaciones” a favor de los particulares afectados por un deslinde, que se recoge en las disposiciones transitorias de la Ley (especialmente en la 1ª), régimen éste que fue declarado expresamente constitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional en el año 1991 (STC 149/91).

La realización de un nuevo deslinde no significa, en modo alguno, que las edificaciones que pueda incluir tengan un origen ilegal.

La mayor parte de las viviendas que ahora existen en la costa se construyeron hace ya varias décadas, cuando existía otra legislación que no era tan exigente como la actual. En efecto, no había apenas legislación ambiental, la sensibilidad social por el medio ambiente y el interés general no era tan fuerte como ahora, los conocimientos científicos sobre el funcionamiento de los sistemas litorales no eran tan avanzados como ahora, y el cambio climático y sus efectos inmediatos apenas eran conocidos.

Todos estos factores explican que en la costa hoy existan numerosas edificaciones e infraestructuras, perfectamente legales en su origen, que simplemente ahora percibimos que no están bien situadas en el territorio, y que en estos momentos nadie las hubiera situado donde están.

Por esa razón, la legislación actual, tanto la territorial, urbanística y ambiental (la Ley de Costas, entre otras), reconoce los derechos de los propietarios que en su día no infringieron ninguna normativa, pero somete estas propiedades a un régimen especial, en cierta forma similar al de “fuera de ordenación” que opera en algunas zonas especiales del territorio y las ciudades.

Es posible, como puede ocurrir en otras zonas del territorio, que los nuevos deslindes incluyan en su delimitación algunas edificaciones que son ilegales desde el punto de vista urbanístico, pero la realidad es que la mayor parte son viviendas, u otras edificaciones, construidas en su día de buena fe, sobre terrenos de acreditada propiedad privada, y con todos los permisos y licencias exigibles, es decir, la realización de un nuevo deslinde no convierte en ilegal lo que era legal.

Lo que ocurre es que cuando se aprueba el deslinde, esas edificaciones pasan a tener un régimen, también legal, pero diferente, que es al que se refieren las preguntas 3.4, 3.7, 3.8, 3.9, 3.10 y 3.11, pues ahora no tienen encaje en los usos que son admitidos por la Ley de Costas en el DPMT.

No.

Las viviendas, u otros usos y actividades, se pueden seguir manteniendo en las mismas condiciones, aunque no en régimen de propiedad (ver pregunta 3.4).

Las demoliciones que ha realizado la Dirección General de la Costa y el Mar no son consecuencia de la mera aprobación de los deslindes, sino que se trata de otro tipo de expedientes que también debe tramitar el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en ejercicio de otras dos potestades administrativas: la de recuperación del DPMT y la sancionadora.

De acuerdo con la Ley de Costas, la aprobación de un deslinde (sea revisión de un deslinde aprobado con anterioridad para adaptarlo a las definiciones de la vigente Ley de Costas, o sea un deslinde de nueva realización) genera unos derechos de compensación (recogidos en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas) a favor de los anteriormente propietarios sobre los bienes que resulten incluidos en el DPMT.

Hay que señalar, además, que este tipo de derechos pueden ser hipotecados, y son trasmisibles a los herederos legales de los interesados.

La determinación de la existencia de estos derechos, en su caso, y su reconocimiento, no es algo discrecional sino obligado, siempre que se acredite el cumplimiento de los requisitos recogidos en las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas, de manera que no cabe la posibilidad de que la Administración se niegue a reconocer estos derechos a quienes sean acreedores de los mismos.

Los derechos derivados de la aprobación de un deslinde nacen en el momento en que se aprueba, si bien la Administración debe iniciar un procedimiento para identificar cuáles son los derechos que corresponden en cada caso, y reconocerlos formalmente mediante el otorgamiento de la correspondiente concesión administrativa.

Desde la aprobación de la Ley de Costas se han tramitado numerosos expedientes de reconocimiento de derechos como consecuencia de los deslindes realizados.

Y desde finales del año 2006 se ha puesto en marcha un programa específico para dar un nuevo impulso a la tramitación de este tipo de expedientes, dotado con un presupuesto de 612.000€, que hasta ahora ha permitido avanzar notablemente sobre más de 300 expedientes para la identificación y reconocimiento de los derechos derivados de la realización de los nuevos deslindes.

Centrándonos en las concesiones configuradas en el régimen transitorio de la Ley de Costas como compensación a la pérdida del derecho de propiedad de los afectados por un deslinde, esos afectados que ocupan el DPMT son quienes, una vez finalizado el expediente de deslinde, pueden dirigirse al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico solicitando que se les reconozca el derecho a que hubiere lugar según la situación que sean capaces de acreditar, si bien, se hará de oficio por la Dirección General de la Costa y el Mar de no mediar dicha solicitud.

A grandes rasgos, puede decirse que existen tres tipos de regímenes:

• El otorgamiento de una concesión por 30 años, prorrogable por otros 30 y sin obligación de abonar canon, para los usos y aprovechamientos existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas, a los propietarios declarados como tal por sentencia judicial firme, así como a aquellos cuyas propiedades se situasen sobre bienes que no habían sido definidos como dominio público por las leyes anteriores.
• El otorgamiento de una concesión ordinaria a los que hubiesen ocupado con obras e instalaciones legalmente construidas el DPMT, deslindado o no, incluso si se hallan amparados por inscripciones registrales.
• La posibilidad de legalizar (mediante concesión ordinaria) las obras e instalaciones ilegales si se aprecian razones de interés público para ello.

La aplicación de Ley de Costas por parte del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, declarando de DPMT aquellos espacios que reúnen las características naturales de aquél, no es una expropiación.

Cuando, como consecuencia de un deslinde se sustrae del tráfico jurídico privado la ribera del mar, la Administración se limita a aplicar la Ley de Costas y ésta no hizo más que precisar y desarrollar lo que ya ordenó la Constitución, de modo que, si, impropiamente, se habla de expropiación, habría que hablar de expropiación constitucional.

Lo que sí es cierto es que las concesiones previstas por la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas son una compensación por la pérdida del derecho de propiedad, por esa sustracción del tráfico jurídico privado de ese bien, que podrá seguir siendo disfrutado por su titular, pero en las condiciones y con las limitaciones que prevé la Ley de Costas. Sin embargo, no son estrictamente un justiprecio, porque no estamos ante una expropiación.

Sí. Como también lo son el resto de las concesiones administrativas. 

Ahora, bien, el régimen transitorio de la Ley de Costas lo que pretende en primera instancia es asegurar que las personas afectadas por un deslinde, si acreditan el derecho que les asiste a tal fin, puedan continuar disfrutando, por un plazo amplio, los mismos usos que mantenían sobre el DPMT cuando entró en vigor la Ley de Costas. Es decir, el rescate automático de esos títulos no es, en principio, el objetivo de la Ley.

Ahora bien, si concurren razones de interés general que justifican el rescate de este tipo de concesiones, la Administración sí que podría iniciar este tipo de procedimiento, que es una clase de expropiación forzosa.

A lo largo de los últimos 20 años, sólo en contadas ocasiones, y, reiteramos, si han concurrido razones de interés general para ello, se han rescatado derechos concesionales provenientes del régimen transitorio de la Ley de Costas, a los afectados por un deslinde. Hasta ahora, este tipo de rescates siempre se ha realizado por mutuo acuerdo con los interesados, previo abono de la indemnización establecida. Sólo entonces se ha procedido a la demolición de las instalaciones afectadas.

Puede darse, como se ha dado de hecho, el caso de que sean los propios particulares los interesados en solicitar el estudio de las posibilidades de rescate de los derechos concesionales de los que son acreedores como consecuencia de la DT 1ª de la Ley de Costas. En esos casos, la Administración podría estudiar el asunto y, en su caso, iniciar el procedimiento de adquisición de esos derechos.

El precio de rescate de una concesión viene establecido en la Ley de Costas, y debe seguirse un procedimiento en el que está prevista la participación de los interesados, de modo que la Administración no puede fijar un precio cualquiera de modo arbitrario, sin que los interesados puedan pronunciarse al respecto.

La competencia de aprobación del deslinde del DPMT corresponde al titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, si bien está delegada en el Director General de la Costa y el Mar.

Ahora bien, con respecto a quienes participan en su realización, lo hacen equipos multidisciplinares integrados por biólogos, geólogos, juristas, ingenieros, topógrafos, etc, cada uno experto en una disciplina que tiene incidencia en el deslinde.

Normalmente, los funcionarios que dirigen y realizan estos trabajos están apoyados por empresas consultoras especializadas, seleccionadas mediante concursos públicos abiertos, y muchas veces, cuando la complejidad del deslinde lo requiere, también se cuenta con los estudios de instituciones científicas de reconocida independencia y solvencia técnica.

En tanto el deslinde del DPMT lo que pretende es delimitar éste de los terrenos de propiedad privada colindantes, la afirmación de que un bien pertenece al DPMT siempre ha de venir avalada por estudios técnicos, estudios que se incorporan al expediente y que están a disposición de los interesados. El procedimiento de deslinde es un procedimiento contradictorio, en el sentido de que se pueden aportar documentos, informes, alegaciones que pueden modificar el planteamiento inicial de la Administración, siempre y cuando no se trate de meros asertos y estén acompañados de pruebas que los justifiquen.

En cuanto a por qué no es el poder judicial quien deslinda, es de señalar que el poder judicial no está para cumplir con las obligaciones de la Administración. La de deslinde es una potestad configurada a favor de la Administración Pública, no del poder judicial. En efecto, que el deslinde del DPMT se efectúe por la AGE sin intervención, en un primer momento, del poder judicial ha sido el modo en que la Ley de Costas ha regulado este instituto jurídico, a diferencia de como regulan las leyes civiles el deslinde de unas fincas privadas con respecto a otras.

Consultando en los Servicios Provinciales de Costas que existen en cada provincia litoral, en donde disponen de toda la información necesaria para averiguar en cada caso como afecta la legislación de costas.  

La Ley de Costas, en su afán por proteger los derechos individuales conciliándolos con el  interés general, exige que para poder inscribir una finca en el Registro de la Propiedad, se aporte un certificado administrativo de no invasión del DPMT.

Por supuesto, como no puede ser de otro modo en un Estado de Derecho. El ordenamiento jurídico contempla los derechos de los ciudadanos y sus posibilidades de reacción contra la actuación de la Administración Pública.

Cualquier resolución es recurrible, tanto en vía administrativa, como, por supuesto, en vía judicial. Por tanto, los ciudadanos que se consideren injustamente afectados por una resolución de deslinde pueden recurrir a los tribunales.

No.

Los propietarios afectados por un procedimiento de deslinde tienen la condición de interesados en el mismo, y por tanto son parte obligada en dicho procedimiento y participan, o pueden participar si así lo desean, en todas las fases del mismo que prevén presencia de los interesados (trámites de audiencia, actos de apeo, etc.)

La Dirección General de la Costa y el Mar se propuso completar el deslinde en toda la costa española en esta legislatura que ahora termina.

Se han realizado expedientes de deslinde en toda la costa española, allí donde no existía ningún deslinde anterior, y también donde el deslinde anterior no se ajusta a las definiciones de la vigente Ley de Costas. No ha habido, pues, ningún criterio para culminar el deslinde en una zona antes que en otras.

De hecho, tanto el número de expedientes como el de longitud de costa deslindada han sido similares a lo largo de toda la legislatura, del orden de casi 600 Km. deslindados cada año, y unos 90 expedientes de deslinde anuales.

No se han concentrado, pues, los deslindes al final de la legislatura, sino que se han realizado regularmente a lo largo de la misma.

Naturalmente que sí. Es más, la Administración está obligada a ello (ver preguntas 1.4, 3.1 y 3.2).

Por esa razón, la Dirección General de la Costa y el Mar realiza deslindes no solo para completarlo en zonas donde nunca se había realizado uno con anterioridad, sino también en aquellos tramos litorales que fueron deslindados con otros criterios establecidos en legislación anterior a la vigente, y además también debe hacerlos en aquellas zonas donde se han constatado cambios físicos que obligan a redefinir la delimitación anterior.

Esto ocurre, por ejemplo, cuando se producen nuevas inundaciones por el mar, y se acredita que el mar penetra mas allá de donde estaba situado un deslinde anterior, o el agua de las olas alcanza zonas situadas por detrás (tierra adentro) del deslinde vigente.

Consecuentemente, en ambos supuestos la modificación del deslinde supone una variación de la franja afectada por la servidumbre de la zona de protección, hacia el interior en el primer caso, y hacia el mar en el segundo (ver preguntas 5.1 a 5.4).