Resumen
El trámite de consulta pública previa tiene por objeto recabar la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma antes de su elaboración. Todo ello, de conformidad con lo previsto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y de acuerdo con lo dispuesto en la Orden PRE/1590/2016, de 3 de octubre, por la se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2016, por el que se dictan instrucciones para habilitar la participación pública en el proceso de elaboración normativa a través de los portales web de los departamentos ministeriales.
1. Antecedentes
El pasado 19 de enero concluyó la segunda audiencia sobre el proyecto de Real Decreto de impulso a la descarbonización del sector del transporte y fomento de los combustibles renovables, en el que se transpone parcialmente la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, en su versión modificada por la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo.
Esta segunda audiencia ha sido necesaria ante los cambios realizados como consecuencia de las alegaciones de los más de 100 agentes recibidas en la audiencia publicada en julio de 2025, que han concluido en el siguiente esquema de objetivos:
- Objetivos de descarbonización en el modo de transporte aéreo, establecidos por el Reglamento ReFuelEU Aviation.
- Objetivos modales, compuestos por los objetivos de reducción de emisiones GEI en marítimo, ferrocarril y carretera, para los que se determinan sendas entre 2027 y 2040.
- Subobjetivos de combustibles renovables con fines de transporte, en términos de contenido energético, sobre combustibles renovables, biocarburantes avanzados, biogás y combustibles renovables de origen no biológico y bioetanol avanzado, específicos para cada modo de transporte.
Como complemento para la configuración del nuevo sistema de descarbonización del sector del transporte, el 14 de enero de 2026 se publicó la consulta pública previa para la elaboración de la Orden por la que se desarrolla el sistema para el impulso a la descarbonización del sector del transporte y fomento de los combustibles renovables. Esta orden vendrá a regular los aspectos de detalle del sistema, como:
- La caracterización de un sistema robusto de gestión de certificados de combustibles renovables, que incluya premisas claras a considerar para el cálculo de los objetivos y los límites que deben aplicarse.
- las condiciones para el nuevo sistema de prevención del fraude y de gestión de pagos compensatorios aplicables al cumplimiento de los objetivos de combustibles renovables para cada modo.
- las previsiones sobre el nuevo mecanismo de créditos de electricidad renovable, detallando los requisitos sobre su funcionamiento y las condiciones para la emisión de dichos créditos
- y la modificación de la Orden TED/1026/2022, de 28 de octubre, por la que se aprueba el procedimiento de gestión del sistema de garantías de origen del gas procedente de fuentes renovables para adaptar las condiciones de este sistema a lo previsto en el proyecto de Real Decreto.
No obstante, no son las únicas consideraciones que se deben clarificar sobre lo dispuesto en el proyecto de Real Decreto. Con esta Consulta Pública Previa para la elaboración de la orden ministerial por la que regulan los sistemas nacionales de verificación de la sostenibilidad y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en el ámbito de los biocarburantes, del biogás y combustibles gaseosos y de los combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos se pretende caracterizar estos sistemas para la verificación de las características de sostenibilidad y reducción de emisiones que deben cumplir estos combustibles renovables, abarcando todas las etapas de su cadena de valor, desde el origen hasta su puesta en mercado, con intención de incentivar su uso en el cumplimiento de los objetivos de energías renovables en el transporte. Asimismo, se incluirán también en esta orden ministerial el desarrollo de las herramientas necesarias que permitan la aplicación de las metodologías alternativas incluidas en el punto 6 del Reglamento Delegado (UE) 2023/1185 de la Comisión, de 10 de febrero de 2023 y en el punto 6 del Reglamento Delegado (UE) 2025/2359 de la Comisión para poder atribuir valores de emisiones de gases de efecto invernadero a la electricidad que no reúna plenamente las condiciones para ser considerada renovable y sea utilizada para producir combustibles renovables de origen no biológico, hipocarbónicos y de carbono reciclado.
Con esta medida, se pone a disposición de los usuarios un sistema de trazabilidad paralelo a los ofrecidos por los regímenes voluntarios reconocidos por la Comisión en la actualidad, minimizando así los costes de certificación asociados. Por tanto, el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad regulado en el Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de los biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa, así como el sistema de garantías de origen de los gases renovables, y que se limita a los tradicionales biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa, se completa con las disposiciones del proyecto de Real Decreto de impulso a la descarbonización del sector del transporte y fomento de los combustibles renovables que incluye las previsiones para los regímenes de biogás y combustibles gaseosos y de combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos.
Así, esta orden ministerial viene a desarrollar los sistemas que verificarán las características de sostenibilidad y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para el biogás y los combustibles gaseosos y los combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos, y concede la oportunidad de modificar las disposiciones previstas sobre biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa en la Orden TEC/1420/2018, de 27 de diciembre, por la que se desarrollan los aspectos de detalle del Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y de la emisión del informe de verificación de la sostenibilidad regulados en el Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y el doble valor de algunos biocarburantes a efectos de su cómputo.
2. Problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma
En la actualidad, los proyectos de combustibles renovables se enfrentan a numerosos obstáculos como el elevado riesgo tecnológico, las limitadas opciones de financiación o la obtención de los permisos necesarios para hacer del proyecto una realidad. Todos estos factores incrementan el riesgo y por lo tanto la rentabilidad exigida al proyecto, lo que se refleja en el precio final de los combustibles renovables, significativamente superiores a los precios de los combustibles convencionales.
Además, con el objetivo de evitar greenwashing, la legislación que emana de la Unión Europea prevé el cumplimiento de un conjunto de características de sostenibilidad y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero muy exigente. Para demostrar que los operadores económicos han cumplido con estas características, existen esquemas voluntarios y esquemas nacionales reconocidos por la Comisión, o incluso esquemas nacionales no reconocidos por la Comisión, que acreditan la trazabilidad a lo largo de la cadena de valor, demostrando que se cumplen estas características.
Ahora bien, la certificación de los combustibles renovables lleva aparejada una serie de costes fijos, de auditoría, e incluso también variables, por unidad certificada. Estos costes fijos se incrementan especialmente en el caso de combustibles gaseosos, puesto que los esquemas voluntarios actuales no permiten reconocer el Tanque Virtual de Balance del Sistema Gasista español, obligando a la certificación de cada planta de regasificación por separado. El pass-through de estos costes de certificación a los operadores económicos impacta negativamente en la competitividad de los combustibles renovables, con precios claramente superiores en comparación con los de los combustibles convencionales.
Las opciones limitadas de elección entre esquemas voluntarios o esquemas nacionales reconocidos por la Comisión obligan a la precio-aceptancia de las tarifas establecidas por los esquemas voluntarios existentes por parte de los titulares de las instalaciones logísticas y de los operadores económicos.
Por último, el punto 6 del Reglamento Delegado (UE) 2023/1185 de la Comisión, de 10 de febrero de 2023, así como el punto 6 del Reglamento Delegado (UE) 2025/2359 de la Comisión, prevén metodologías para poder atribuir valores de emisiones de gases de efecto invernadero a la electricidad que no reúna plenamente las condiciones para ser considerada renovable y sea utilizada para producir combustibles renovables de origen no biológico, hipocarbónicos y de carbono reciclado. Sin embargo, a día de hoy, la operativa diaria e intradiaria del Mercado Ibérico de la Electricidad (MIBEL) no permite obtener estos valores, resultando inaplicables dichas metodologías, limitándose así la producción potencial de combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos.
3. Necesidad y oportunidad de su aprobación
La creación de los Sistemas Nacionales de Verificación de la Sostenibilidad de biogás y combustibles gaseosos, por un lado, y de combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos por otro, garantizará la trazabilidad a lo largo de toda la cadena de valor.
Esta iniciativa conlleva los siguientes beneficios:
- En primer lugar, el establecimiento de dos esquemas nacionales adicionales permitirá generar más competencia en el mercado de la certificación, fomentando el ajuste de costes.
- En segundo lugar, estos sistemas nacionales reconocerán el Tanque Virtual de Balance del Sistema Gasista, evitando tener que certificar cada una de las plantas de regasificación por separado, logrando una certificación más eficiente que redundará en menores costes para el operador económico, lo que le permitirá ofrecer combustibles renovables a precios más competitivos en el mercado.
- Por último, una vez aprobados estos sistemas nacionales, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico iniciará los trámites para que estos sistemas puedan ser reconocidos por la Comisión Europea, lo que habilitará a los operadores económicos a exportar sus combustibles renovables a otros Estados miembros de la Unión al amparo de estos sistemas nacionales.
Por otro lado, se concede también la oportunidad de modificar las disposiciones sobre biocarburantes, biolíquidos y combustibles de biomasa previstas en el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad, esquema nacional no reconocido por la Comisión, que se rige por la Orden TED/1420/2018, de Orden TEC/1420/2018, de 27 de diciembre, por la que se desarrollan los aspectos de detalle del Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y de la emisión del informe de verificación de la sostenibilidad regulados en el Real Decreto 1597/2011, de 4 de noviembre, por el que se regulan los criterios de sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y el doble valor de algunos biocarburantes a efectos de su cómputo (“Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad de biocarburantes en el transporte”).
Finalmente, el desarrollo de herramientas para obtener los valores aproximados que garanticen la correcta aplicación de las metodologías previstas en los puntos 6 de los Reglamentos Delegados (UE) 2023/1185 y 2023/2539 de la Comisión, permitirá aprovechar el máximo potencial de producción de los combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos.
4. Objetivos de la norma
El objetivo de la orden ministerial es aprobar los Sistemas Nacionales para demostrar el cumplimiento de las características de sostenibilidad y de reducción de las emisiones de GEI para el biogás y los combustibles gaseosos, así como los combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónicos producidos y consumidos en España, de acuerdo con lo previsto en el proyecto de real decreto de descarbonización en el sector del transporte e impulso de los combustibles renovables. También se podrán modificar las disposiciones previstas en el Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad de biocarburantes en el transporte en el caso de que los hubiere. Por último, se incluirán también las herramientas para aplicar las metodologías de los puntos 6 de los Reglamentos Delegados (UE) 2023/1185 y 2023/2359 de la Comisión.
5. Posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias
La principal solución alternativa consistiría no aprobar la orden propuesta y continuar acreditando los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones de GEI mediante los esquemas voluntarios, tal y como se viene haciendo hasta la fecha. Además, no se podrían aplicar las metodologías previstas en los Reglamentos Delegados (UE) 2023/1185 y 2023/2359 de la Comisión dada la operativa diaria e intradiaria actual del MIBEL.
Esta consulta pública tiene como primer objetivo recabar las opiniones del sector sobre la conveniencia de aprobar los sistemas nacionales propuestos y las ventajas que este podría aportar a las empresas consumidoras de biogás y combustibles gaseosos y combustibles renovables de origen no biológico e hipocarbónico y a toda la cadena de suministro. También se anima al sector a que se remitan sus consideraciones sobre las herramientas necesarias para poder obtener valores aproximados para aplicar las metodologías del punto 6 de los Reglamentos Delegados (UE) 2023/1185 y 2023/2359 de la Comisión.
6. Consulta pública
Los sujetos, organizaciones y asociaciones que lo consideren conveniente pueden hacer llegar sus aportaciones sobre esta propuesta, que podrán ser relativas, entre otras, a las preguntas que se incluyen en el anexo en esta consulta pública previa.
Asimismo, podrán presentarse propuestas concretas sobre el diseño y procedimientos de los sistemas nacionales, de forma que este permita reducir las dificultades detectadas desde la introducción de estos criterios en 2022, garantizando a su vez el necesario rigor en la acreditación de su cumplimiento y la prevención del fraude.
Plazo de remisión
Plazo para presentar documentación desde el miércoles, 28 de enero de 2026 hasta el viernes, 13 de febrero de 2026
Presentación de alegaciones
Las propuestas deben presentarse en la dirección de correo electrónico:
- bzn-der@miteco.es
- Indicando en el asunto: “CPP SNVS biocarburantes, biogás e H2” y el nombre del interesado
Asimismo, solo se considerarán aquellas respuestas que estén correctamente identificadas.
Con carácter general, las respuestas se considerarán no confidenciales y de libre difusión, a excepción del NIF, el correo electrónico y el nombre y apellidos de la persona que envía el formulario, que en ningún caso serán difundidos. Las partes de la información remitida que, a juicio del interesado, deban ser tratadas con carácter confidencial y, en consecuencia, no puedan ser difundidas públicamente, deberán ser señaladas e identificadas de manera explícita en el propio texto remitido. A estos efectos, no se tendrán en cuenta los mensajes genéricos de confidencialidad de la información.